【摘要】具有持续创新特征的空间战略规划自产生以来一直助力中国规划体系的演进。以历史制度主义中的制度变迁理论为依据，本文分析了中国规划的制度变迁、关键节点以及空间战略规划在制度变迁中演进的基本逻辑。认为空间战略规划产生后经历了三个变迁时期：前两个时期中空间战略规划助推了规划制度的微调；在第三个时期规划制度出现断裂，空间战略规划也要作出相应的转型发展。
改革开放以来，中国规划体系随着社会经济发展而演进。演进过程中涌现出一些新的规划类型，对规划制度变迁起到了关键作用，其中既有写入规划法的法定规划，也有未写入规划法的非法定规划。空间战略规划是推动了规划制度变迁的非法定规划的代表之一。在全球化宏观背景和中国快速城市化、土地使用权市场化趋势下，中国空间战略规划萌芽于20、21世纪之交，被用于弥补城市总体规划的不足，从战略上指导城市与区域发展。虽然空间战略规划是非法定规划，即不在《城乡规划法》所列的城市规划类型内，但它是规划部门制定的正式规划，与民间自发的、不完全是官方意见交流和协商行动渠道的自下而上的“规划”或非正式规划不同。具有正式规划身份却是非法定规划的空间战略规划突破了中国规划制度法定化的路径依赖，以其综合性、长远性、自由性等特点以及在理念和方法等层面的创新，在中国规划体系中占据一席之地。在经历快速发展后，我国进入新常态和新型城市化阶段，城市发展模式需要相应转型，与之对应的规划制度也有巨大的演进空间，空间战略规划同样需要进行相应调整、重新定位。本文基于历史制度主义学说中的制度变迁理论，分析中国规划制度的演进和空间战略规划在其中发挥的作用，为空间战略规划应对当前经济社会转型和国土空间规划制度变迁提供思路。制度变迁理论是历史制度主义【1980年代以来的西方政治科学研究中，新制度主义（New Institutionalism）政治学异军突起。它有三种主要分支：理性选择制度主义、社会学制度主义和历史制度主义，其中历史制度主义真正源自政治科学传统，最早成为方法论意义上的新制度主义，并产生了重大影响】下的一个理论分支，主要研究制度如何受到战争、革命、经济、社会等外界因素的驱动而发生变革或变迁，以及不同类型的制度变迁如何形成各种模式的特征和发展等。制度变迁理论包括制度生成、路径依赖和制度变迁三方面内容。历史制度主义认为任何制度都是在已经充满制度的世界中产生的。当旧制度不能适应新环境发展，变革与维持旧制度这两种不同方向的政治力量会发生冲突，新制度就是在这两种力量的对抗与妥协中，在旧制度的历史基础上通过延续与传承而生成。正是因为制度的这种生成路径，新制度往往会受到旧制度的影响而带有旧制度的特征，表现为路径依赖。路径依赖理论源于经济学领域，但历史制度主义把路径依赖与政治制度、生活联系在了一起，形成了历史制度主义理论中最为重要的理论范式。对路径依赖的解释有广义与狭义之分：广义上是指先发生的任何事情都会影响其后一系列事件和结果；而狭义上是指“一旦一个国家或地区沿着一条道路发展，那么扭转和退出的成本将非常昂贵。即使存在另一种选择，特定的制度安排所筑起的壁垒也将阻碍在初始选择时非常容易实现的转换”。路径依赖会形成良性效应或者恶性效应：良性效应是指新制度与其他制度相互促进、共同发展，形成边际报酬递增效应；而恶性效应是指新制度实施后与其他制度难以融合、效率骤减，同时既得利益组织会为维护其利益而阻碍新制度的发展。虽然任何制度都表现出强大的路径依赖特征，但现实世界中仍有大量的制度变迁现象。制度变迁过程可以分为路径依赖和制度断裂两个时期。历史制度主义认为一旦制度在与以往不同的政治力量中产生，就会进入一个连续发展的路径依赖时期——制度存续的“正常时期”（normal periods）。在该时期内，新制度内部、新制度与环境、新制度与旧制度都会保持动态平衡。而在制度断裂时期将有可能发生重大制度变迁或制度断裂。划分这两个时期的就是“关键节点”（critical juncture）。在制度变迁理论中，从事实发展 的角度看关键节点，它既可以是事件概念，也可以是时间概念，也就是关键节点代表的是影响制度演进的重大事件所产生的结果或者是发生重大事件的历史时期。在事件概念中，关键节点可以是某一件事，也可以是一系列事件；同样，在时间概念中它可以是某一时间点，也可以是某一短暂的时期。变迁的动力包括内外两种，其中外部动力包括外部环境、社会和观念等的变化以及外来信息和新观念的输入；内部动力是制度需求和现有制度供给之间的相互博弈。任何一种制度在设计上都会存在某些自身缺陷，或是功能或运作上的负面要素。弥补缺陷、化负面为正面力量是制度变迁的内部动力因素之一。根据变迁时的强度，制度变迁可以分为三种，即制度功能变化、制度演进和制度断裂，其中前两者属于正常时期，后者属于关键节点时期。制度功能变化即在社会环境变迁时对制度作出功能性的调整来适应新的环境。制度演进是在路径依赖的正常时期内，在制度功能变化的基础上对自身制度的微调。制度断裂即在社会经济环境发生剧烈变化、引起新冲突时，原有制度难以再通过自我调节来适应环境，而重塑成一套新的制度。在2019年明确了要建立国土空间规划体系前，中国的规划制度涵盖经济、空间、土地和环境等方面，十分庞杂。按照规划内容的不同可以将规划制度主要分为：针对经济发展的国民经济和社会发展规划制度；针对空间发展的主体功能区划制度和城乡规划制度；针对土地使用的土地利用规划制度；针对环境保护的生态功能区划制度。各种规划制度都有相应的法律法规或行政文件支撑，如支撑主体功能区划的是《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》，支撑城乡规划的有《城乡规划法规》《城市规划编制办法》等。所以法定化是中国规划制度最突出的特征，也是其最主要的发展路径。新中国成立70年来，中国规划制度经历了从无到有、从分散在各部门到集中统一的发展过程。1953年3月建工部设城市建设局，下设城市规划处；同年7月国家计划委员会设城市建设计划局；1956年7月国家建委颁布《城市规划编制暂行办法》。这些事件标志着新中国成立后中国规划制度的初创。1960年代—1970年代中国规划工作一度停滞，1978年后规划机构和规划工作普遍恢复，其后的发展可以分为三个时期。第一，规划制度的恢复时期（1978—1999年），其间对规划制度产生较大影响的是《城市规划法》的颁布和《中华人民共和国土地管理法》的修订，规划制度的功能发生了变化，新的功能得到明确。第二，规划制度转型发展的过渡时期（2000—2013年），中国空间战略规划在该时期出现，对规划制度法定化的发展路径产生了一定的影响。第三，规划制度融合发展时期（2014年至今），2014年9月国家发改委、住建部、国土部以及环境部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，设立28个“多规合一”试点城市，中国规划制度出现多领域多规划融合。2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号，下称《若干意见》）发布，综合的空间规划体系开始建立。本文对制度变迁理论中的关键节点概念作了引申，即不仅包括原有概念所强调的导致制度断裂的关键节点，还包括导致制度演进的关键节点。根据这一划分逻辑，将1978年后规划制度的演进按三个关键节点进一步细分为四个时期，前两个节点为制度演进型关键节点，第三节点为制度断裂型关键节点（图1）。关键节点一，中国的空间战略规划发轫于制度内部的不足和外界环境的变化，其被引入既有的规划体系内，并对规划制度产生冲击。关键节点二，空间战略规划与总体规划的博弈和外部动力的持续推动作用于规划制度的行政文件和编制办法，带来空间战略规划的新一轮发展，从而促进规划制度演进。关键节点三，规划制度本身难以继续协调庞杂的规划体系，同时社会发展时期的转变促使规划制度出现断裂，形成新的规划体系。
图1 规划制度变迁与空间战略规划发展分期
四个时期中，空间战略规划产生前为制度恢复时期；产生后为第一节点时期——战略规划于21世纪初被引入中国，结合中国1990年代自身的探索开始大规模实践；在第二节点时期，战略规划进入自身的第二轮发展；第三节点时期是规划制度融合发展时期，战略规划在新常态引起的规划体系大变革下继续演进。此外，空间战略规划产生后的三个时期因划分时期的演进节点性质不同，时期的属性也有区别。在第三个节点前，规划制度未发生断裂，因此节点一至三的时期总体上属于规划制度转型发展的过渡时期。在该过渡时期中由于新版法规出台、空间战略规划地位得到明确（节点二）而产生制度演进，因此又可分为规划制度转型过渡时期的阶段一和阶段二。战略规划在不同国家、地区有不同的起源和发展过程。欧洲的空间战略规划应用可以追溯到1920年代和1930年代，在二战后的发展则可划分为两个不连续的阶段。二战后—1970年代是第一个发展阶段，战略规划是当时城市与区域规划的主要形式之一，其后战略规划有一个短暂的没落时期；2000年以来，在全球化趋势下世界各国都出现了战略规划强势复兴的趋向。1990年代末是中国政治、经济社会的重大变革期，内外部环境的变化推动城镇化和城市发展进入快速发展期。在这种形势下中国开始探讨一种独立于传统的规划，即城市发展战略规划。1994年，上海率先进行了城市发展的战略研究，组织编制了《迈向二十一世纪的上海》发展战略研究，成为我国战略规划的先期本土探索。其后，我国也顺应战略规划发展的全球趋势，引进了国外的空间战略规划。2000年，在吴良镛先生的倡议下，广州市人民政府编制了《广州城市建设总体战略概念规划纲要》，广州成为中国第一个编制空间战略规划的城市。随后全国200多个大中城市纷纷仿效广州开展这一规划研究工作，掀起了第一轮空间战略规划编制浪潮。我国规划一直以国家颁布的法律法规和各部门出台的行政条款作为实施依据，表明规划制度的路径依赖属于一种法定化的自我强化，即通过法定手段强化发展路径。从国外引入空间战略规划是规划制度发展过程中的关键节点之一，促使规划制度原有的强烈的计划经济色彩发生转变。从规划制度变迁的动力来分析，空间战略规划虽然没有上升为法定规划，进而推动规划制度扭转发展路径，但其使规划制度产生了制度功能变化。从内部动力而言，规划体制的制度设计缺陷催生了中国空间战略规划。一方面，传统的国民经济五年计划由于时限短且对物质空间层面的问题涉及不多，无法解决城市远期发展战略的问题。另一方面，传统的城市总体规划残留着计划经济烙印，对政治、经济、环境等方面的研究不足，编制办法过于古板教条，成果对多变的环境缺乏应对，难以对地方政府决策起到参谋作用。且总体规划往往编制时间过长，等审批完成正式发布时已与现实情况相距甚远，滞后于城市发展，难以肩负落实当期国民经济和社会发展规划的重任。空间战略规划针对总体规划时效性和宏观性不足等弊端进行了革新。总体规划是目标导向，先广泛获取信息、分析评估，然后选择一个最优方案付诸实施；而空间战略规划是问题导向，在分析城市发展背景和诊断主要问题的基础上为城市的长期发展提供综合策略，更具实时性。这也是空间战略规划对线性的、综合的总体规划的最大革新。此外，空间战略规划研究内容相对于传统总体规划而言针对性更强，重点研究“对城市未来可持续发展产生重要影响的前瞻性（时间上）的、区域性（空间上）的、战略性（内容上）的、框架性（形式上）的问题”，摆脱了总体规划的那种缺乏重点的全覆盖模式。从外部动力而言，外部环境的影响也是空间战略规划产生的关键因素。首先，1988年《宪法》和《土地管理法》的修改为土地制度改革中土地所有权与使用权分离提供了法律保障，土地使用权成为商品进入市场；1992年确立的社会主义市场经济体制加快了我国经济发展，间接促进了城市建设发展。土地使用和经济发展两方面的变化确保了城市化的稳步发展，至1996年我国的城市化率突破30%，达到发展的拐点，开启了快速城市化发展的阶段。1998年国家为应对亚洲金融危机，启动了住房制度改革，在土地国有制和市场化出让制下，巨大的房地产内需市场为地方政府利用土地资源谋求发展提供了制度支持。其次，全球化打破了原有的以国家行政体系为基础的相对稳定的城市体系格局，以全球化为基础的城市体系开始构建，一些大都市地区成为全球竞争的战略性节点。因此，我国“控大放小”【1980年，国家针对大城市社会问题严重、小城镇长期发展缓慢的状况，提出了“控制大城市，多搞小城镇”的城镇化方针】的城市化发展方针不再适用，城市发展走向大都市区发展模式，并且开始谋求更加宏观的研究视角，也正是这类大城市地区率先对空间战略规划提出了要求。空间战略规划的缘起反映出城市政府管理者和规划者对城市发展的正确战略和有效政策的探索。以提升城市竞争力为核心价值取向是第一轮战略规划的鲜明特点。2005年，建设部发布《关于加强城市总体规划修编和审批工作的通知》（建规〔2005〕2号），提出“各地在修编城市总体规划前，要组织空间发展战略规划研究，前瞻性地研究城市的定位和空间布局等战略性问题”，空间战略规划迎来了新的发展契机。2006年新版《城市规划编制办法》（下称《办法》）出台，规定“城市人民政府提出编制城市总体规划前，应当……依据全国城镇体系规划和省域城镇体系规划，着眼区域统筹和城乡统筹，对城市的定位、发展目标、城市功能和空间布局等战略问题进行前瞻性研究”。《办法》肯定了建规[2005]2号文件的内容，明确了空间战略规划的合法性及其作为城市总体规划前期编制研究的地位，全国出现了第二轮空间战略规划编制浪潮。第一轮空间战略规划的出现使中国规划制度出现了功能变化，第二轮空间战略规划的发展使得规划制度出现演进和微调。与第一轮空间战略规划相比，第二轮规划编制所面对的城市发展语境有很大的变化——中国正在由快速增长期进入转型发展期，国家发展战略也开始了重大调整。第二轮规划是针对这一语境改变作出积极调整的产物。这一以动态形式呈现的规划既延续了第一轮的战略性思考——有策略地对城市资源进行配置，又弥补了第一轮在综合性、实施性和空间性上的不足。但应该看到，尽管空间战略规划的方法、模式在一步步明晰，但到第二轮发展时仍然没有获得法定规划地位，因为两年后实施的《城乡规划法》并未将空间战略规划纳入法定规划列表。所以中国的空间战略规划仍然具有“体制内体系外”的特征——“体制内”指空间战略规划的编制在很大程度上由国家规划体制内的规划机构承担，属于 正式规划；而“体系外”是指其非法定规划特性。虽然空间战略规划没有成为法定规划，进而打破规划制度法定化的路径依赖，但视空间战略规划为城市总体规划前期编制研究的举措明确了空间战略规划在整个规划制度中的地位，动摇了规划制度必法定的路径依赖，使规划制度产生了制度演进。从规划制度的变迁动力看，第二轮规划的外部动力因素如下。首先，金融危机逆推的发展转型。随着2007年美国次贷危机引发的世界金融危机的爆发，中国出口导向的经济发展模式面临巨大挑战，构建以创新为核心的竞争新优势成为新一轮发展的关键。其次，对区域问题的重视。与10年前相比，中央政府的宏观调控进一步增强，实施了主体功能区划，并高度重视区域规划。这使得很多城市新一轮的空间战略规划将争取国家政策的倾斜、落实国家区域战略作为首要任务。第三，城镇化进入新发展阶段。2011年中国城镇化水平超过50%，中国正式跨入城市时代，开始注重质的发展和协调均衡。“十二五”规划首次将提升城镇化质量作为新阶段的目标，城乡一体化协调发展取代了以城市为重的指导思想。内部动力是空间战略规划与城市总体规划的相互博弈。在第一节点时期两类规划之间是竞争关系；建规[2005]2号文件与《办法》的颁布将竞争关系变为辅助和配合关系，空间战略规划逐渐成为协调总体规划编制，为总体规划编制提供支撑和更广阔思路的手段。这表明在第二个节点时期规划制度出现微调，形成了法定规划与非法定规划相结合和相互促进的规划制度。例如2007年以来广州城乡规划编制体系即将空间战略规划与总体规划糅合在一起，构建“发展研究（空间战略规划）—法定规划（总规、控规）—实施计划（近期建设规划、年度规划实施计划）”的联动机制，建立了法定规划与非法定规划相结合的规划编制体系。3.3 关键节点三：多规合一实践和国土空间规划出台规划制度在第三个关键节点出现断裂，原有的各项空间规划体系被取消，多规合一实践（2014年起）和国土空间规划出台（2019年）。在第二节点时期，空间战略规划的编制地位和合法性得到明确，但关键节点三的出现给空间战略规划发展带来全面挑战。由于城市（乡）规划被取消，代之以市级国土空间总体规划（《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，中发[2019]18号，下称《意见》）。相应地，不仅空间战略规划与原规划体系中的城市总体规划相辅相成的结构被打破，其与自身第二轮规划相比在地位和意义上也发生转变。空间战略规划在多规合一试点期间已表现出转型过渡的特征，在国土空间规划出台后也就是规划制度断裂后，空间战略规划将完全迎来新的发展阶段。它将不仅是市级总体规划前的区域性前瞻统筹性分析，也承担着多个规划之间的协调性工作。近20年来，国内学术界分析了我国空间规划体系存在的弊端，探讨规划体系从横向性向纵向性转变，即多规合一的可能。2014年多部委联合发文在市县层面试点多规合一，是我国规划制度发展的断裂型关键节点中的重要一环。与第二节点时期类似，引起此次规划制度变迁的动力因素包括内部（难以解决的制度自身缺陷）和外部（发生变化的外部环境）两方面。从内部动力而言，规划内部体系庞杂，难以兼顾协调。各类并行的行政部门负责不同功能的规划和管控，由政府出台的各类规划就有80余种。这一方面是计划经济时代计划管控思维下产生的规划类型被一直延续下来，另一方面是市场经济体制初建以后出现了新的规划类型。涉及空间和资源的各类规划在规划对象、目标和任务等方面相互重叠造成冲突现象，存在规划各自为政、衔接困难等问题，并体现在编制、审批、执行等各个环节。以规划制度中最主要的几个规划类型——主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划为例，这几个规划各有主管部门，往往在同一行政或空间层级中发出不同甚至相悖的规划指令。从外部变化而言，经济社会大环境改变下发展理念需要转换。我国在经历了经济高速增长之后，进入经济高质量发展阶段，也就是新常态阶段。城市的发展也步入新型城镇化阶段，从注重空间扩张的增量发展变为注重质量提升的存量发展。同时，党的十八大提出生态文明建设，后又发布《生态文明体制改革总体方案》，标示着城市发展迈向以生态保护为前提的综合治理阶段。为应对城市总体规划弊端而产生的空间战略规划，在空间规划整合的大趋势下作出了规划转型的探索和努力。此时期空间战略规划在纵向层面通过规划协同、空间协同、时间协同和设施协同等创新路径来协调区域规划和总体规划，并引领空间规划体系编制创新，形成一张蓝图规划编制模式，助推多规合一和统筹规划。空间战略规划的特性决定了其在空间规划体系中的重要协调性地位，也明确了其作为实现城市治理并将其制度化的最佳公共政策工具的地位。另外，为应对经济社会转型、规划品质提升，空间战略规划中衍生出一种新类型——中长期的空间战略规划，特点是强调可持续发展理念、尊重人的精神需求，通过重视大方向趋势判断提高城市综合竞争力。2018年3月国务院进行机构改革，自然资源部成立，两个最关键的空间规划权限——发改委的主体功能区规划和住建部的城乡规划管理被统一归并到自然资源部。2019年初征求意见的《土地管理法》（修正案草案）第四条规定：“经依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城市总体规划”。2019年5月国务院发布《意见》，国土空间规划体系框架初步确定。政府文件和法律修改草案的相继出台意味着原本多部门多体系的规划模式完全被打破，规划制度出现制度断裂，新的规划制度处于酝酿成型期。与城市总体规划相辅相成的空间战略规划也面临发展的拐点。一方面，作为城市总体规划辅助工具的城市空间战略规划可能会不再编制；另一方面，空间战略规划因其全局性、长远性、战略性等特点，会继续服务市县一级的国土空间规划。这是因为虽然空间战略规划的具体内涵会随着时代语境的更替而发生变化，但其作为地方实施柔性治理工具的本质不会改变，被地方政府视为宏观规划支持工具的身份也不会变。不过，在当前我国社会经济环境和发展理念转型、规划制度发生巨大变迁的背景下，空间战略规划也必须作出符合时代的调整。首先，空间战略规划在内涵上可以完美衔接国土空间规划的五个层级，即其不仅可以服务于市级国土空间总体规划，而且全国、省级、县级和乡镇级国土空间规划都宜进行前期战略性规划研究。空间战略规划的名称可以随其服务的规划层级和研究深度而改变，但其作为规划编制前的前瞻性研究本质不会改变。其次，要保持空间战略规划原有的优点。在市级规划层面，以相较于城市视角更广阔的区域分析视角来定位城市；以城市内外部条件为出发点，前瞻性地指导城市发展；运用多种编制方法和工具来提高规划在复杂多变环境中的应对能力等。第三，顺应国家发展政策，坚定生态文明理念。空间战略规划应当将生态建设放在突出地位，以全局、长远的角度辅助国土空间规划贯彻绿色发展理念。最后，发挥非法定规划优势，增强规划弹性。空间战略规划非法定的属性使其编制程序和形式比较自由、具有弹性，未来可以运用更多的分析方法和工具延续其灵活规划的特性。中国空间战略规划的出现，是出于弥补规划体制内部缺陷以及迎合时代背景变化的迫切需要，是地方政府突破制度束缚、自下而上地对城市未来发展进行探索的手段。从中国规划制度变迁的角度看，第一轮空间战略规划作为城市积极参与全球竞争的工具，使规划制度出现了功能变化，表现为对规划制度内部的城市总体规划的革新。第二轮空间战略规划是对第一轮规划的超越，空间战略规划不仅获得了一定的编制地位，与相关法定规划形成互利态势，而且撼动了原有制度发展路径，推动了规划制度演进。新常态时期社会经济发展理念的转变引发规划制度进行重大变迁的尝试，空间战略规划也作出推进多规合一实践和完善国土空间规划体系的探索。出于经济转型和城市发展的需要，空间规划体系发生重构使规划制度出现制度断裂；在新的制度语境下，空间战略规划的内涵也将发生变化。在这一规划制度变迁的关键节点时期，空间战略规划一方面应保持其缘起的初衷——作为城市规划在宏观视野上的前瞻分析，凭借自身先进的理念和方法，确保市级层面的保护、发展和治理；另一方面需要顺应规划制度演进的路径，积极响应国家政策，融入国土空间规划体系，服务于五级三类各项规划，以柔性开放、多视角、多维度的理念持续推动规划制度演进。中国城镇发展进入新阶段，规划制度也会随之继续演进和变迁。在这样的变迁当中，空间战略规划所处的地位和功能可能会改变，但对于规划体系发展的促进和支撑作用不会改变。国土空间规划高度整合原有的各类空间规划以后，法定规划的全层级系统性和全域统一性得到了极大的增强。但过于集中也可能导致规划的僵化，无法灵活调整以适应变化的外部环境。应当发挥空间战略规划正式、非法定的特征，像其曾经作为城市总体规划的有力支撑一样，战略性、前瞻性、支撑性、弹性地继续服务于新的规划体系中的各级各类法定规划。
作者：曹康，博士，浙江大学建工学院区域与城市规划系，副教授
章怡，浙江大学建工学院区域与城市规划系，硕士研究生
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